“城中村”是具有城乡二元情景的地域空间，是游离于城市主体社会之外的“曾经被遗忘的灰色地带”。随着城市化的推进，“城中村”逐渐成为土地、治安等问题的焦点和主要空间障碍，对其进行改造十分必要。

　　按照城中村改造主导者类型来分，我国城中村改造有三种模式：政府主导型、开发商主导型和村组织主导型。目前，一地方采取的政府主导型“城中村”改造模式，坚持“政策引导、市场运作、规划先行、依村定策、明算明补、让利于民”的原则，鼓励房地产开发企业、城区人民政府、农村集体经济组织积极参与。一般的研究往往把政府作为整体利益主体与市场、村级组织、本地居民与外来人口等其他利益主体进行分析，但忽视了在具体过程中地方政府系统内部行为也是影响“城中村”改造进程的主要因素。笔者通过调研，发现“城中村”改造中的政府行为存在一些困境，主要表现为：

　　政府行为主导与协调问题。“城中村”改造涉及三级政府（市、区、街道）的多个职能部门，是一种集体合力行为。但由于常规的职能分工和临时性的工作安排，“城中村”改造主导权归属较为复杂，涉及保障性住房由房管部门主导，棚户区改造由专门的棚改办负责，新型农村社区建设又由农办具体负责，各个部门实施城中村改造的政策依据不同和资源差异，导致政策标准、工作程序区别明显。不同主导部门利益诉求、目标、激励与约束的区别，导致补偿标准等差异较大，加剧了改造难度。地方政府在科层“体制内”通过自上而下“组织化动员”的“行政压迫”方式来动员各个部门推动“城中村”改造，不同层级、不同部门之间存在的“自治区”现象，让政府有关制度的产生或执行过程成为不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程，影响地方政府城中村改造目标的实现。

　　政策的整体性与支撑体系问题。“城中村”改造涉及到土地、规划、户籍、社保、公共服务等诸多层面，它们之间是一个相互支撑的政策体系，某一方面如土地调整置换政策不健全或配套政策缺失，就会导致政策实施的“木桶效应”，极大地影响着“城中村”改造的进展。另外，政策的执行主体是各个部门及街区，它们之间的主导与协调问题使得政策执行过程中产生结构性摩擦力，政策被有选择地执行、变通执行和延时执行，造成政策的整体性、综合性治理效果大大降低。

　　公共服务行为缺失。在“城中村”改造过程中，是以城市为模板的“完全的城市化”还是有选择地保留“村落集体性”是难以抉择的问题。城中村改造之后的社区发展面临着从“农村”到“城市”的转型，集体土地被征用后没有长远规划，缺乏支撑村级集体经济发展的项目，没有主要经济收益来源，必将使村集体管理组织逐步退出经济主体地位，对失地农民未来生存与发展带来不利影响。失地农民尽管获得了数额不小的补偿款，但未来生计的可持续改善仍是需要政府关注的问题，乃至发挥兜底作用的社会保障，地方政府的研究、规划和政策制定仍处于缺位状态，大多只是宏观性的指导意见，缺乏具体的政策。

　　地方政府改革创新动力不足。目前农村产权制度改革是解决“三农”难题、深化统筹城乡综合配套改革的关键性改革，是关乎长远、艰巨复杂的社会系统工程。从实践来看，地方政府农村产权制度改革每走一步，都会碰到制度上的“雷区”，压缩了地方政府农村产权制度改革的弹性空间。除此之外，地方政府在城市配套费和土地出让金等税费改革及其他方面改革创新动力不足，导致“城中村”改造遗留问题不少。

　　要从根本上解决这些问题，必须进行行政体制改革，理顺政府部门关系和层级关系，这是一项长期任务。具体来讲，可采取以下措施：

　　建立“城中村”改造的多部门合作运动治理机制。“城中村”改造目标的实现既不能依靠互相隔离的政府部门，也不能依靠设立新的“超级部门”（农办、棚改办等机构的困境也说明了这一点），而是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门运动式合作治理，让分化的部门重新黏合在一起，同时配备强大的正面与负面激励措施，严格管控各部门、各层级行动空间，让部门资源、利益、政策整合于“城中村”改造任务之中。

　　上下一体化合力共治“城中村”改造。在公共政策制定过程中，广泛参与的公共政策有两个优势，即“让参与者各方有利可图、追求利益是合规的且可以执行的”。地方性“城中村”改造政策的出台不仅需要争取上级政府授权的政策空间，而且需要政府各部门、各层级、村庄组织及农民的广泛参与，最大范围内整合各方利益，明晰各方所能整合的资源，寻找合作空间，彼此知晓其他各方的政策难点与资源困境，制定政策执行时间表，强化执行公开，减少政策的有选择执行、变通执行和延时执行的可能性。

　　尝试公共服务的合作化供给。在“城中村”改造中，“农民身份转换后并不想失去作为农民的政策优势权力”是一个客观事实，政府财力不足也是一项事实，那就必须让村级组织及农户承担起一定的义务，公共服务供给是一条合适的选择。传统观点认为政府是公共服务生产和提供的唯一主体，但在倡导治理理念的当今，公共服务的生产者和提供者是可以分离的。政府与村集体合作共治村庄公共事务是一项有效的短期策略，既可以保证村民已有福利、政策优惠持续享受，又可以实现城市公共服务的有效供给。

　　转变政府改革创新逻辑。我国改革已经进入攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，勇于变革创新。地方政府在“城中村”改造中要勇于创新，敢于探索，除了模仿其他地方政府行为避免合法性危机之外，还应该寻求上级授权许可、把握相关政策的弹性空间等，在土地产权、税收优惠方面等进行创新，从而破解政府行为困境。

　　（作者单位：武汉大学经济与管理学院经济管理学院，原文刊于光明日报2014年2月24日）